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新行政复议法对政府采购有何影响

发布日期:2023-09-25 09:22    点击次数:80

  9月1日,十四届全国人大常委会表决通过新修订的行政复议法,自2024年1月1日起施行。新修订的行政复议法,进一步扩大了行政复议的受理范围,调整了行政复议的审理程序,以加强行政复议对行政执法的监督。笔者认为,其中诸多修订条款既会对政府采购的监督与执行产生影响,也能为政府采购下一步发展提供制度启示。

  新行政复议法对政府采购的影响

  一是基层财政部门不再具有政府采购的行政复议权。按照新行政复议法,除了财政部作为国务院组成部门还可以管辖对本部门、派出机构、授权组织作出的行政行为不服的复议外,县级以上财政部门不再具有行政复议管辖权。这就意味着,基层财政部门作出的与政府采购有关的行政行为,一旦产生行政复议,将由本级政府司法行政部门受理,不可再由上级财政部门受理。

  二是多种政府采购行为明确可由行政复议受理。新修订的行政复议法,以列举明示的方式扩大了行政复议的受理范围,规定行政机关有“限制竞争”“不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议等行政协议”“在政府信息公开中侵犯行政相对人合法权益”等行为的,行政相对人均可以提起行政复议。这就意味着,当政府采购活动将导致限制竞争的结果、采购人未依法执行政府和社会资本合作(PPP)特许经营合同、存在政府采购信息公开不规范等情况时,行政相对人如提起行政复议,在受理上将不再存在模糊性。

  尤其对于行政相对人申请信息公开而行政机关却不予公开的案件,新行政复议法不仅首次规定了此类案件行政复议将作为行政诉讼的前置条件,而且还规定了行政复议可以适用简易程序,进行书面审理。由于相对于行政诉讼,行政相对人提出行政复议申请的救济时间更短、经济成本更低,理论上会使更多政府采购信息公开不规范的问题变成行政复议案件。这也意味着财政部门、代理机构在处理政府采购信息公开的事情上需更加谨慎。

  三是行政复议机构审查、纠正政府采购规范性文件的力度将大大提高。新修订的行政复议法对行政复议附带审查规范性文件的程序进一步明确,即“行政复议机关依照本法第五十六条、第五十七条的规定有权处理有关规范性文件或者依据,认为相关条款合法的,在行政复议决定书中一并告知;认为相关条款超越权限或者违反上位法的,决定停止该条款的执行,并责令制定机关予以纠正”。笔者认为,这明显扩大了行政复议机构纠正不合理规范性文件的权限,有利于提升行政相对人将自己认为不合法的政府采购规范性文件提交行政复议审核的积极性。同时,这也是出台政府采购规范性文件的各行政机关要特别注意的点。

  四是扩大了行政复议第三人的参与范围,将对财政部门行政裁决产生影响。原行政复议法有对第三人参加行政复议的基本要求,即必须第三人与行政复议的具体行政行为有利害关系才行。而新修订的行政复议法在此基础上,增加了与行政复议案件处理结果有利害关系的第三人,也可以申请参加行政复议,或者由行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。

  这样就会出现一种情况:如果财政部门在政府采购行政裁决书面审查与调查取证时,只听取与政府采购活动有利害关系的第三人(即参与了政府采购活动的第三人)的意见,而没有考虑听取与裁决结果有利害关系的第三人的相关意见,则在行政裁决被行政复议时,将可能面临因突然加入新的第三人而导致复议结果不理想的情况。

  新行政复议法对政府采购的启示

  一是在政府采购行政裁决机制中尝试引入行政调解。新修订的行政复议法首次规定行政复议机关在办理行政复议案件时可以进行调解。目前,在基层虽然已有一些财政部门开始试行在行政裁决前进行行政调解,但在全国层面上还缺乏明文规定。因此,相关部门可以充分考虑政府采购的实践与即将施行的行政复议适用调解的实际效果,适时出台相关规定,在全国范围内将行政调解引入政府采购行政裁决中。

  二是在政府采购行政裁决机制中引入专业力量。新修订的行政复议法规定,“行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应,提高行政复议人员专业素质。县级以上各级人民政府应当建立由相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会,为办理行政复议案件提供咨询意见,并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。”此外,目前在专业度较高的知识产权行政裁决领域,各地纷纷尝试建立知识产权纠纷行政裁决专家库或技术调查官制度。例如,国家知识产权局办公室在《关于技术调查官参与专利、集成电路布图设计侵权纠纷行政裁决办案的若干规定(暂行)》中明确,将技术调查官引入行政裁决办案中,通过专家库或调查官制度充分引入专业化力量,为行政裁决服务。笔者认为,政府采购行政裁决的专业度较高,也同样面临人才专业化不够的问题。有鉴于此,相关部门可以参考上述做法来不断完善政府采购行政裁决机制。现在基层财政部门在作出正式的行政裁决意见前,往往要咨询单位法律顾问的意见,其实这已经有了引入专业化力量的雏形了。未来可以参照新行政复议法,在引入专业力量和专业化裁决人员制度建设上更进一步。

  三是政府采购监管与行政裁决可以试行提审制与提级管辖。新修订的行政复议法规定,“上级行政复议机关根据需要,可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件,认为需要由上级机关审理的,可以报请上级行政复议机关决定。”这其实就是行政复议领域的提审制与提级管辖。

  在政府采购领域,已有地区开始尝试行政裁决提级管辖。例如,内蒙古自治区财政厅在《关于指导和支持盟市开展政府采购行政裁决工作的通知》中规定,盟市财政部门受理的涉及金额较大、案情较为复杂、难以独立处理的政府采购投诉案件,可报请自治区财政厅给予专业指导和支持。内蒙古自治区财政厅将根据案件具体情况,组织或委派业务人员和律师进行综合分析并提出相关参考意见,指导盟市财政部门作出处理决定。这为政府采购实行监管和行政裁决的提审制和提级管辖提供了重要参考。

  四是行政复议法关于复议中止与终止的规定,防止行政复议因意外原因陷入程序僵局中,对政府采购具有较强的借鉴意义。例如,新行政复议法规定,在行政复议期间有以下情形之一的,行政复议中止:作为申请人的公民死亡,其近亲属尚未确定是否参加行政复议;作为申请人的公民丧失参加行政复议的行为能力,尚未确定法定代理人参加行政复议;作为申请人的公民下落不明;作为申请人的法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人;申请人、被申请人因不可抗力或者其他正当理由,不能参加行政复议;依照本法规定进行调解、和解,申请人和被申请人同意中止;行政复议案件涉及的法律适用问题需要有权机关作出解释或者确认;行政复议案件审理需要以其他案件的审理结果为依据,而其他案件尚未审结等。新行政复议法还规定了触发行政复议终止程序的情形,包括申请人撤回行政复议申请,行政复议机构准予撤回;作为申请人的公民死亡,没有近亲属或者其近亲属放弃行政复议权利;作为申请人的法人或者其他组织终止,没有权利义务承受人或者其权利义务承受人放弃行政复议权利等。

  笔者认为,新行政复议法列举的这些意外因素,也同样会影响政府采购行政裁决程序的正常进行,而目前《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)尚没有明文规定如何在行政裁决中处理这些意外因素。因此,笔者建议,可以参照新行政复议法的前述规定,适时进一步明确政府采购行政裁决对前述类似异常情况的处理。

  五是新行政复议法细化了听证环节程序,或对政府采购有所启发。新修订的行政复议法规定,“听证由一名行政复议人员任主持人,两名以上行政复议人员任听证员,一名记录员制作听证笔录。行政复议机构组织听证的,应当于举行听证的5日前将听证的时间、地点和拟听证事项书面通知当事人。申请人无正当理由拒不参加听证的,视为放弃听证权利。被申请人的负责人应当参加听证。不能参加的,应当说明理由并委托相应的工作人员参加听证。申请人、第三人可以委托一至两名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。”这一系列条款进一步明确了行政复议的程序细节,对行政复议机构、申请人、被申请人、第三人都做了有力约束,为高效率开好行政复议听证会提供了保障。笔者认为,这些条款对于政府采购行政裁决的调查和质证有一定借鉴意义。相关部门可以按照新行政复议法前述条款的思路,进一步明确政府采购行政裁决调查和质证环节的具体程序,确保各相关方都能及时参加调查和质证,提高调查和质证程序的权威性与效率。

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